近日，广东省人大常委会会议在审议《汕头市城市市容环境卫生管理条例》时，有的委员直呼：法不等于罚，管理条例切莫变成“处罚条例”。

　　据了解，提交人大常委会审议的《条例》，全文66条中，有31条涉及罚款，占了总条目数的近一半。难怪有的委员说，“看得我都懵了！”别说专司立法重任的委员们对此产生质疑，就连普通老百姓对此也感到十分不解。该报道一经网上披露，就引起了诸多争议。笔者认为，之所以会在不少地方城市管理走味变样，在实际操作中“以罚代管”现象司空见惯，是有其深刻的现实原因的。

　　其中最为核心的问题是，罚款的目的和效果之间到底是什么关系？不少地方在城市管理方面有一个公开的秘密，即“罚款返还”，有的地方是部分返还，有的地方则是全额返还。这么做的初衷，是弥补城市管理经费的不足，尽管有无奈的因素，却也无可厚非。但由于“绩效”挂钩，罚得越多返还越多，结果使城市管理的手段与目的严重混淆。“以罚代管”行为不仅成为理所当然，而且愈演愈烈。这次汕头提交人大审议出现的“立法部门利益化”的倾向，就是这种现象的突出表现。

　　再一个问题是城市管理手段单一。现在，主要还是依靠行政措施特别是经济处罚对管理对象施加影响，忽略了综合手段的运用。平时，见到的是强力封堵多、处罚开票多；宣传教育少、有效疏导少。加之管理手段技术含量较低，部分城管人员综合素质偏差等因素，客观上造成了随意罚款现象的泛滥。

　　相对于日益繁重的城市管理任务而言，城市政府自身拥有的资源十分有限。笔者认为，立法者首先应当考虑的是如何积极探索新机制，吸引城市利益相关者即广大市民参与城市管理。综合运用经济、法律和教育方式，采用现代先进的科技手段，降低城市管理的成本，提高城市管理的效率和现代化水平。同时，要重视城市管理中的执法和监督，加快各种制度建设，保证依法行政，防止徇私枉法、以罚代管的行为。